剥离表土处置不当被罚成典型案例

【编者按】：九月底，生态环境部公布第七批生态环境执法典型案例，涉及3宗土壤和3宗新化学物质环境违法行为，其中案例三引起了编者的关注：山西长治市长子县某公司风电项目未单独收集、存放开发建设过程中剥离的表土，公司衲处罚款30万元，2位相关责任人各处罚款1万元。

熟读环保法律的人会感到既是意料之外又在情理之中，由于操作性的原因，以前看到的多数是执法检查时指出此类问题，立案处罚的较少。

然而我们知道法律明文规定的迟早会实施，严格落实看成熟程度。并且典型案例是有示范作用的，今后在全国范围内，将会有不少此类案件发生，必须引起广大开发者的注意了。

个人觉得，这一案例有不少看点，值得深入探讨。

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2019年1月1日起施行的《中华人民共和国土壤污染防治法》，至今已超三年，但可以说依然是生态环境法律法规领域的新军，很多人对于土壤污染防治法还是形同陌人。

第三十三条规定加强对土壤资源的保护和合理利用。对开发建设过程中剥离的表土，应当单独收集和存放，符合条件的应当优先用于土地复垦、土壤改良、造地和绿化等。并在第九十一条规定了罚则。

这就是我们今天谈论的话题---未单独收集、存放开发建设过程中剥离的表土案。

1：什么是表土？

法定罚则一定要注意有没有规范的术语解释，表土也不例外。

先百度一下，结果是这样说的：表土是泥土的最高层， 通常在顶部15至20厘米。他是泥土中含有最多有机质和微生物的地方。

查阅到《矿山生态环境保护与恢复治理技术规范（试行）》（HJ651-2013），这是环境保护部于2013年7 月23 日起发布实施，里面的名词是这样说的：3.7表土---指土壤剖面中最靠近地表的一个层次(A 层)，一般厚度20-30cm，黑土和黑钙土的A层厚度可达50-100cm。

又查阅到《绿化用表土保护技术规范》（LY/T 2445-2015），是国家林业局于2015年发布的，3.1表土，能满足植物健康生长的土壤，分为自然表土和人工表土。

再查到《风电场工程水土保持方案编制技术规范》（NB/T31086-2016），这是国家能源局于2016年发布的，术语解释是：“腐殖质含量较高的表层土壤”。

从上面可以看出，表土是一个相对概念性的术语。涉及到表土的处置利用，哪一些要受到处罚，哪一些不需要处罚，仁者见仁，智者见智。百度是不可以当作执法依据的，（LY/T 2445-2015）是林业行业的，（NB/T31086-2016）是具体建设项目类型的，只有（HJ651-2013）是生态环境部门发布的，但却又是矿山类的。

这也是我的疑惑之一。也许《耕作层土壤剥离利用技术规范》(TD/T1048-2016)里“表层土”会更科学一点，后面继续探讨一下。

2：开发过程是不是轻易就触犯这一条法律？

普天之土莫非皇土，皇土之上皆有表土。按照“谁开发谁保护”的原则，几乎所有的开发者轻易就会触犯这一个条文。

本文中的案例是风电开发，刚好有（NB/T31086-2016）可以比照和规范，处罚起来没有问题。但如果是一个房地产，抑或是工业园，甚至是一个小工厂，开发前需要什么状况描述，用什么术语解释，在什么条件下需要罚？

这也是我的探讨点之二。

3：土地管理法中的耕作层和土壤污染防治法中的表土是不是一样？

《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定，县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

我们也经常参与一些水田耕作层剥离再利用实施方案的评审工作，知道耕作层是非常珍贵重要的土壤。但和表土是什么关系？包含或不包含？

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十一条、2022年8月1日起施行的广东省土地管理条例第22条，均对耕作层的保护作出规定，广东省土地管理条例要求“非农业建设占用耕地的，应当编制耕作层剥离再利用方案，按照国家有关技术规范进行耕作层剥离，并按照要求将剥离的耕作层土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良等。”

土地行业管理标准《耕作层土壤剥离利用技术规范》(TD/T1048-2016)中的术语解释是这样的：

表土层是土壤剖面的上层。耕作层是经耕种熟化的表土层。我认为这个概念可以作为土壤污染防治法中“表土”专有名词的辅助解释。

那应该就可以这样理解：表土包含耕作层，耕作层是表土中的上层。

4：怎么样才算是“对开发建设过程中剥离的表土单独收集和存放”？

土壤污染防治法第三十三条，对开发建设过程中剥离的表土，应当单独收集和存放，符合条件的应当优先用于土地复垦、土壤改良、造地和绿化等。

法律的本意在于，以生态的视角看待土地污染修复问题，认识到“表土”的重要资源特性。立法中提出收集存放各种开发建设过程中剥离的“表土”，希望能够引发建立有效的产业驱动，避免对表土不必要的剥离或剥离后随意丢弃。

那么，什么样的表土需要保护？怎么样做算是有单独收集和存放，单独收集和存放有什么要求，表土要求收集多少深度的土壤，有没有配套细则？这些在我的认知中，尚没有正式的规范出台。

5：自由裁量权有没有规定？

土壤污染防治法第九十一条对未单独收集、存放开发建设过程中剥离的表土的的罚则是一个区间，这涉及到自由裁量权的问题。

违反本法规定，有下列行为之一的，由地方人民政府生态环境主管部门责令改正，处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上二万元以下的罚款：

　　（一）未单独收集、存放开发建设过程中剥离的表土的；

我专门查阅了《广东省生态环境厅关于印发<广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定>的通知》(粤环发〔2021〕7号)，其附件 1《 广东省生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表》倒是没有此款法条的规定，说明对这种违法行为，如果不是比较少见，就是太难界定。

没有细则可以查，那就按照大原则“罚款为一定幅度的数额的，从重处罚不得低于最高罚款数额与最低罚款数额的平均值；从轻处罚应当低于平均值，一般处罚按平均金额处罚”来，10+50/2=30万元。

上述案例应该理解为违反本法规定的一般处罚，对公司罚款30万，对两位当事人各处罚1万元。

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最后重申重要的一点，典型案例一旦发布，就是以后依法行政的看齐目标。

对于法律明文规定的条款，我们一定要严格遵守，而对于法条含义的理解和违法事件处罚的具体操作，则需要我们不断去探讨。

以上为个人看法，有探讨看法的请留言。

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参考引用资料：

1.生态环境部公布第七批生态环境执法典型案例（土壤环境违法、新化学物质领域）

2.中华人民共和国土壤污染防治法

3.中华人民共和国土地管理法

4.中华人民共和国土地管理法实施条例

5.《绿化用表土保护技术规范》

6.《耕作层土壤剥离利用技术规范》

7.《广东省生态环境厅关于印发<广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定>的通知》

来源：清合

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